4月23日，最高人民检察院监所检察厅厅长袁其国在“审前监督与监所检察理论研讨会”上表示，依法监督、审查被羁押人员羁押期限和羁押必要性是监所检察监督的重要职责。
袁其国这一讲话的背景，是目前监所高羁押率和超期羁押的问题日益凸显。
由于逮捕的三要件(证据要件、刑罚要件、必要要件)在实践中被简化为构罪即捕，而取保候审和监视居住等非羁押强制措施基本被搁置；同时，又没有建立独立的羁押必要性审查机制，导致在并列考虑三个逮捕要件后，有可能不被逮捕的人蒙受羁押之苦，大量国家司法资源被浪费。
这即是造成监所高羁押率的主要原因。
目前，被视为新一轮监所检察工作改革突破口的工作机制正在部分基层检察院试点，这就是构建以监所检察监督权为中心的司法救济机制。
毫无疑问，这项工作对于拓展在押人员权利救济的途径、有效维护在押人员的合法权益均有着积极意义。
全国审前羁押率高达85%
有调研显示，对外来人口犯罪，各地大多采用逮捕的强制措施，取保候审、监视居住等非羁押性措施却很少适用。
但是，从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大。因此，如何对涉嫌犯罪的外来人口实施强制措施，成为一个严重的问题。
来自江阴市检察机关的统计数字表明：2009年，江阴市看守所被羁押者中有本地人217人，本省人650人，外省人1079人，羁押率分别为11.2%、33.4%、55.4%。
“这么多的外来人口，如果不采取逮捕措施的话，估计会有相当一部分人潜逃，不接受审判。这样会给刑事诉讼的正常进行带来非常大的困难。”江阴市检察院侦监科科长陈卫东对《法治周末》记者介绍：“我们现在采用的取保候审，对本地人基本没有问题。对外地人虽然进行多位式评估，但不管在检查机关审查系统之间或者在法院审理期间，每年总会两三个人逃跑。虽然逃跑者的绝对数字非常之少，但其危害却是非常之大。”
北京市海淀区，近两年羁押的绝对人数较其他省份多。北京市海淀区检察院研究室副主任戚进松对《法治周末》记者表示：这两年逮捕人数大概在4000人左右，其中有80%是外来人口。“减少羁押一直是我们关注的，也一直在探索。”戚进松说。
湖北省宜昌市检察院监所处副处长高邱春掌握的相关数字是：近5年来，宜昌市侦监批捕人数平均在2200人左右，批捕率约为96%。
最高人民检察院关于近10年逮捕的数字统计显示，逮捕率平均在85%以上。
与全国审前羁押率10年来高达85%以上相对照的是，全国法院每年判决的轻刑率超过60%。其中，大量未成年人、老年人、轻微犯、初犯、偶犯、职务犯罪嫌疑人；大量有固定职业、固定单位或固定收入来源的犯罪嫌疑人、被告人，其家庭关系、亲戚关系明确，可以依法适用取保候审条件的、或有自首、积极退赃和赔偿等明显主观恶性小，社会危害性小的犯罪嫌疑人、被告人，被羁押在看守所。
对此，最高人民检察院理论所研究员但伟认为：尽管刑事诉讼法第五十二条规定“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。”但是办案部门就是决定放人的部门，办案部门不同意，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属要想申请变更非羁押强制措施的可能性很小。
高羁押率催生“律师探亲族”
但伟用了近三年时间，对刑事审前程序改革进行了专题调研。他走访了全国200余家基层检察院、200余家看守所，召开300余次专题会议，与5000余名犯罪嫌疑人、被告人面对面交流。
在南方某看守所，但伟看到，监舍里人满为患，空间狭小，监舍内小便池旁边都有人挤在那里睡觉。并得知，被关押人员“睡觉”时因人多不得不实行“三班倒。
但伟特别指出，职务犯罪的捕后“一押到底”率高达98%以上，甚至为100%。“这一现象与逮捕这一强制措施的设定目标是相悖的”。
最高人民检察院侦监厅逮捕一处副处级助检员王海认为：“逮捕必要性应该是逮捕和羁押的一个核心要件。审前羁押率高是逮捕必要性的虚化造成的，因为不逮捕要承担放纵犯罪的风险。因此，突出的问题是相关法律规定不完善。”
另一方面，高羁押率以及长达一年的羁押期，促生了“律师探亲族”这一现象。
据一位不愿透露姓名的某律师事务所主任介绍：
在北京，犯罪嫌疑人从拘留到一审判决生效，一般要一年左右的时间，甚至更长。在此期间，犯罪嫌疑人被羁押在看守所，失去自由，失去亲人，与外界完全隔绝，成为“聋哑人”。
“被羁押者与亲人之间怎样沟通呢？”回答是只有通过律师介入，才能在家属与嫌疑人之间互为沟通传达安慰。
“律师在侦查阶段能干什么事呢？无非是代为探亲，互为抚慰，安抚家属。”这位律师事务所主任告诉记者，有些律师接不到大标的收费的案件，没有案源，就到看守所周围找活儿。“需不需要探亲？需不需要会见？如果需要，律师收三五百元就去会见一次”。
违背立法原意
自2009年4月起，一场由最高人民检察院、公安部联合，为期5个月的看守所监管执法专项检查活动，在全国3000多个看守所展开。
这场声势浩大的专项活动针对在押人员合法权利的保护，如伙食、通风、大小、放风时间，以及律师会见等执法环节给予了关注。
尽管效果明显，但仍然没有达到期待中的理想目标，以至于中央纪委驻高检院纪检组组长莫文秀今年3月12日向外界表示：最高人民检察院高度重视“躲猫猫”和“喝开水”等社会热点事件，今年将展开对全国监所的督察行动，防止类似事件发生。
此前，最高人民检察院已经对久压不决案件进行专门调查，但结果并不乐观。
据一位不愿透露姓名的最高检相关部门负责人分析，造成这种状况的主要原因一是公安侦查环节案件久压不决；二是检察环节久压不决；三是法院审理环节造成案件久压不决。
“2003年出台的两高一部文件已经规定的非常明确，但现实中并没有严格依照这部文件规定的去做”。这位负责人对记者举例说，“一件案子中涉案的5个嫌疑人中有一人病死了，从1995年3月开始羁押到现在这案子还没有判处，至今已经16年了”。
有专家指出：由于逮捕率、起诉率、有罪判决率是各级公安机关、检察机关的硬性考核指标，打击犯罪是否以看得见的公正来实现，并没有成为各级政法机关的考核指标。尽管逮捕三要件的立法原意，是要限制逮捕的适用，而在实践中，审查批捕部门在打击犯罪的实体要求下，只考虑有证据证明有犯罪事实这一要件，显然违反了法律明文规定。
这导致一定数量的人在审查逮捕时，在并列考虑三个逮捕要件后有可能就不被逮捕的人蒙受了羁押之苦。
“逮捕后要追求成功起诉率，起诉后要追求有罪判决率。法律规定的检察官自由裁量权在行政化的考核指标下萎缩成放弃裁量的起诉权。”该专家对《法治周末》记者说。
地方试点成效明显
针对监所高羁押率，各地方纷纷试点创新对在押人员羁押必要性的检察监督工作。
以山东省费县为例。39岁的闻某因涉嫌故意伤害，于今年1月7日被费县公安机关刑事拘留。进看守所第11天，他发病症状明显，被送往县医院治疗。医生诊断，闻某患有甲亢、甲亢心脏病、支气管炎等疾病。
费县检察院驻所检察官按规定对此评估后，向办案单位发出取保候审的检察建议。
早在2009年4月，费县检察院就偿试进一步规范对患有严重疾病的犯罪嫌疑人变更逮捕的措施。经过调查研究，监所检察室与看守所共同签订了《关于变更逮捕措施工作制度》。这一制度对在押人员疾病检查确认、发出检察建议等规范程序作出了明确规定。
费县检察院副检察长卢言海告诉记者，自2009年10月以来，该院对11名患有疾病的犯罪嫌疑人变更逮捕措施，或者在拘留期间建议办案部门取保候审，有效避免了在押人员安全事故的发生。
采访中记者得知，自去年10月以来，费县检察院还探索实行“由驻所检察官根据在押人员实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”，对在押犯罪嫌疑人按照同一标准进行评估考察，对认为可以变更羁押措施的在押人员，向县公安局发出变更羁押措施的检察建议。
这一工作机制试行以来，该院对183名在押人员进行了羁押必要性监督。经评估，对46名在押犯罪嫌疑人向公安机关发出变更逮捕措施的检察建议。公安机关收到检察建议书后，对37名犯罪嫌疑人变更了逮捕措施予以释放，变更为取保候审，或者监视居住。
“该项措施的实施，充分体现了驻看守所检察官对羁押活动实行法律监督的必要性和可行性，拓展了对在押人员权利救济的途径，有效维护了在押人员的合法权益。”卢言海说。
湖北省宜昌市检察机关自2009年7月起，开始试行对在押人员羁押必要性检察监督工作。该院组织人员对宜昌市第一看守所、枝江市看守所被羁押人员进行了调查摸底，并按照《在押人员羁押必要性评估表》对符合条件的226人进行了初步评估。
副检察长覃卫告诉《法治周末》记者，从2009年7月至2010年4月上旬，宜昌市检察机关共对全市10个看守所433名在押人员进行了评估，针对其中35名无羁押必要的在押人员，向相关办案部门提出了变更强制措施的建议，均被采纳。
值得一提的是，在宜昌市检察机关办理的35件羁押必要性案件中，无一人发生逃逸、串供翻供等妨碍刑事诉讼活动顺利进行的行为。同时，从法院已判决生效的情况来看，被变更强制措施的被羁押人员均被法院判处三年以下有期徒刑或缓刑。
监所检察机制将更新
构建以监所检察监督权为中心的司法救济机制，切实保障在押人员的合法权利，这项工作机制被视为新一轮监所检察工作改革的突破口。
目前，“建立由驻所检察官根据在押人员的实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”和《在押人员羁押必要性评估表》，已经在全国近二十个基层检察院试行。
“在诉讼程序中，公民的合法权利被侵犯时，政法机关应该以最快的速度给予救助。”但伟认为，这项试点的最大意义是，司法改革中的大部分问题可以在现有法律框架内通过创新工作机制来解决。
作为这一工作机制和评估表的研制人，但伟研究员告诉记者，制定《在押人员羁押必要性评估表》，主要是使变更强制措施检察建议的工作机制有个初步依据。
但伟的依据来自刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。他说，“这是法律明确授权的监督，也就是说在整个刑事诉讼程序中，惟一有权行使监督和纠错职能的国家权力部门就是检察机关。如果在这个过程中当事人的合法权利受到了侵犯，理所当然地只能由检察机关来进行监督和保护”。
在检察机关的职权配置中，监所检察部门均在看守所设有驻所检察室，其职责范围就是监督看守所的监管秩序和保障在押人员的合法权利。
“在完全封闭的监管场所，法律赋予了检察机关有职权对这个场所的监管活动和被监管人员的合法权利履行法律监督权。”但伟说，犯罪嫌疑人合法权利的保护主要依赖于监所检察监督。可以不被羁押而仍然被羁押，这本身就说明了办案单位严重地侵犯了在押人员的合法权利。承担保护在押人员合法权利的检察机关驻所检察室，理应对这方面的工作履行监督职能。而且也应该是本职工作的组成部分。
4月23日，最高人民检察院监所检察厅厅长袁其国在“审前监督与监所检察理论研讨会”上表示，“尽可能地减少羁押，减少国家司法风险，监所检察工作亟待更新”。
袁其国还表示，“由驻所检察官根据在押人员实际情况向办案单位提出变更强制措施检察建议的工作机制”，已经得到最高人民检察院有关领导的重视和肯定。
目前，最高检监所厅拟定了加快推广这项创新工作机制的具体步骤：第一阶段进行理论研讨；第二阶段扩大试点单位；第三阶段在逐步取得共识的基础上总结经验，全面推广。
来源：法治周末
